油气勘查开采对外开放 真能成为一剂强心针?

   日期:2020-03-09     来源:柳叶刀 科工力量    浏览:593    评论:0    
核心提示:1月9日,自然资源部在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》新闻发布会上表示,我国将向符合条件的内外资企业全面放开油气勘查开采市场
       1月9日,自然资源部在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》新闻发布会上表示,我国将向符合条件的内外资企业全面放开油气勘查开采市场。
 
       长期以来,中国油气行业形成了上下游一体化的国家公司经营模式。在上游领域,国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油。
 
油气勘查开采对外开放 真能成为一剂强心针?
 
       以往国内油气体制改革总体以下游放开为主,包括炼油产业开放,对外贸易逐渐放松管制,以及成品油批发、仓储和零售等业务的开放。由于油气上游涉及国家油气资源和矿业权,与能源安全密切相关,相关部门一直持谨慎态度。
 
       2017年我国成为世界最大原油进口国,2018年又成为世界上最大的天然气进口国,石油天然气对外依存度逐年上升,如何保证国家能源安全已经迫在眉睫。
 
       为此,在石油系统内部,在尝试矿权内部流转。国内的石油在东、西部地区储量存在明显差异,西部石油储量大、地域广、勘探程度低,而东部地区后备资源不足,但技术力量雄厚,流转之后正好可以形成东西互补。
 
       2017年,在中石油的勘探区块中,分别有鄂尔多斯、四川、柴达木三大盆地及部分外围盆地共16个探、采矿权区块从长庆油田、青海油田、西南油田等公司流转到大庆油田、辽河油田、华北油田以及玉门油田。
 
       从生产的角度看,国内的勘探开发面临着老区块挖潜难度越来越大,新项目(非常规、稠油、深海)开发的技术难度增大的问题。目前,国内的少数几家国有企业享有油气勘探开发权,市场竞争主体少,容易造成竞争不足,开发效率低,成本高等问题。
 
       积极鼓励民资、外资进入开发领域,目的是为了是中国能源摆脱对外依赖的现状,但是从现实情况看,对内外资开放油气勘探开采业务能成为“一剂强心针”?
 
       “油老板”会回来吗?
 
       1994年,中石油曾与陕西省政府签订了一份石油开采协议,从中石油长庆油田分出1080平方公里的矿区给地方,随后,地方政府又引入了民营资本,从而诞生了中国最早的一批“油老板”。2003年,延安、榆林两市有偿回收了私人投资油井的“经营权、管理权、收益权”,从而终结了“油老板”时代。
 
       如今的情况是,国内能源巨头已掌握了质量和开采效益最高的上游片区,其他潜在的非常规油气资源开采则面临更复杂的地质条件限制。
 
       新疆在2015、2017年举行了两轮常规油气区块的公开招标出让,其面向的是非国有石油公司。这两轮公开招标的区块除柯坪北外,都是“三桶油”退出的区块。业内人士认为,这些公开出让的区块多不为“三桶油”看重,在目前的经济技术条件下开采价值不太高,所以才拿出来招标。
 
       心甘情愿的退出高效益油气片区谁都不愿意,况且体制内企业还曾为了矿权“动武”。2017年,延长石油曾经与中石油长庆油田为了矿权而发生“武斗”,当时延长石油在榆林地区境内进行油气勘查、开采作业,并取得了政府相关文件以及用地手续。在作业过程中,长庆油田出面阻挡,双方发生冲突。由此推测,民企顺利进入油气勘探开采业务难度可想而知。
 
       放开油气资源探矿权与采矿权,也并不是有意愿的企业都能参与,而是设定了一定门槛。比如要求取得油气矿业权资格,在中华人民共和国境内注册资产不低于3亿元,仅3亿元净资产这一条就将很多民营企业拒之门外。
 
       目前,全国已登记的油气资源勘探开发区中,约95%以上由“三桶油”控制,民企获得探矿权寥寥无几。如果在未探明的区域勘探或开采,民企或缺乏实力。
 
       对外资吸引力有多少?
 
       对于此前长期由“三桶油”和延长石油垄断的上游勘探开发领域,即使像BP、壳牌、雪佛龙等国际巨头来中国勘探开采,前提必须是和“三桶油”合作。不过,这条规定在《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019版本)》被删除,外资在国内勘探开采油气资源不再有任何限制。
 
       过去几年,油气领域每一次对外开放,相关外资企业都反应迅速。2018年7月,我国取消外资加油站超过30家需要中方控股的限制。政策出台后,壳牌中国随即宣布,计划于2025年在华加油站从1300座扩大到3500座。BP宣布计划用5年时间,从740座加油站新增至1000座。
 
       如今,外资企业进入油气上游业务的限制取消了,但现实情况却是像前面所说的一样,大部分好的油气区块都已经被“三桶油”握在手中,其他企业想要获得此类区块的探矿权,就需要“三桶油”退出,多年来,这都是一块难啃的硬骨头。
 
       国内曾举行过页岩气矿权公开招标,允许国有石油公司之外的外企进入上游勘探,联合勘探开发。但如今效果并不理想。三大石油公司也陷入“进退两难”境地,外界诟病其对外招标的大多为低品位油田区块,但如果拿开发较好的区块到市场上,则有国有资产流失之嫌。
 
       2016年,国际能源巨头壳牌、康菲石油等先后退出了四川页岩气区块合作,退出的原因是认为四川页岩气项目暂时看不到大规模开发前景。壳牌集团一体化及新能源业务总裁魏思乐表示,壳牌在四川的三个页岩气项目中投资规模超过20亿美元。但壳牌的评价结果认为,这三个项目的地质条件无法进行大规模开发。
 
       虽然根据美国能源信息署(EIA)数据,中国页岩气储量高达36.1万亿立方米以上,高居全球第一,而实际上这部分页岩气能够被勘探开采的非常有限。中国的地质条件复杂,导致开发成本高。
 
       壳牌、康菲石油退出仅是其中一例,由于国内地质结构条件导致的开发难度较高,曾与中国开展页岩气田联合研究或勘探开发的埃尼石油、BP等国际石油公司也悉数退出中国页岩气领域。
 
       各国矿权管理制度各有不同
 
       在美国,对于进入油气工业的主体没有身份限制,但从其实际运行情况来看,美国国内仍然是实力雄厚的大公司拥有矿权为主,例如埃克森美孚、雪佛龙等。
 
       在油气开发和其矿产开采活动出现前,美国的地下矿产通常与地表土地归属于同一所有者。经过多年的租赁、转卖、遗赠后,地表土地和地下矿产可能剥离,地表土地和地下矿产所有者可以是同一人或多人,甚至也可能将地下矿产按照深度划分,规定各层位的矿产属于不同所有者。
 
       美国是典型的租让制国家,矿权所有者(联邦政府、州政府、私人或私有机构)通过拍卖、招标、谈判,把待勘探开发的油气区块租让给油气公司,后者在支付签字费、租金、权利金等费用后,就拥有了在一定期限内区块的专营权。
 
       根据 2000 年美国海洋资源委员会统计,联邦政府管理的土地面积达 278 x 10 4km2 ,州政府约为80 ×104 km2,其余土地面积为私有。私有土地占全国土地面积的比重为65.29%,以私有矿权为主体 ,是美国矿权制度与大多数资源国矿权制度最大的差异所在。
 
       像美国这样的市场经济发达的国家,把发展油气矿业视为繁荣经济的手段。而像俄罗斯则把油气资源作为实现国家战略的手段,后者与前者相比,在矿权管理制度方面肯定存在差异。
 
       俄罗斯的矿业管理制度经历了从苏联解体前的国家统一管理控制,到解体后的私有化,再到普京上台后的国有化转变。
 
       1992~2000年,俄罗斯在能源工业领域推行私有化,结果是大量资源被外国公司控制,资源浪费严重。普京首次当选总统后,俄罗斯不断加强对国内能源工业特别是石油资产的控制,谋求能源工业对俄罗斯整体经济发展的拉动。目前,俄罗斯已有效控制了其国内油气公司。
 
       当然发达国家之间的矿权管理也是有区别的,像美国与加拿大这两个国家,不同之处表现在于政府、州(省)及个人对资源的控制程度和联邦政府矿权管理职责。与美国相比,加拿大的油气资源更多地被省政府控制,联邦政府的职责更侧重于控制国内省间贸易和国际贸易,征收所得税,协调利益主体之间的关系。
 
       结束语
 
       从各国经验来看,各国矿权管理也并非一成不变。目前,国内为提高油气自给自足能力,提高市场竞争,调整政策允许民资、外资进入勘探开采领域,解除以往的严格限制。但是是否能想预想的一样,使油气上游业务充分活跃起来,还是问号。“三桶油”已经占据了绝大部分好的片区,其他企业看不到目之所及的效益,可能只会在原地徘徊。
 
 
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